Journal De Bruxelles - COP31 in Antalya: Succes meetbaar aan resultaten, niet aan beloftes

De wereldklimatop COP31 in Antalya vindt plaats in een context die steeds meer wordt gedomineerd door een vertrouwenscrisis binnen de internationale klimaatpolitiek. Terwijl de wetenschappelijke inzichten in de risico's van de klimaatverandering toenemen, blijft de uitvoering van reeds afgesproken maatregelen duidelijk achter bij het benodigde niveau. Volgens de recente Emissions Gap Report van het VN-Milieuprogramma (Unep) zal de wereldgemeenschap haar klimaatdoelen met de huidige toezeggingen missen.

Een tijdelijke overschrijding van de 1,5-gradengrens in het komende decennium wordt als waarschijnlijk beschouwd. Het is daarom cruciaal om de temperatuurstijging zo veel mogelijk te beperken en de duur en omvang van een dergelijke overschrijding te minimaliseren. Elk tiende graden telt letterlijk. Tegelijkertijd moeten voorwaarden worden geschapen voor een latere terugkeer onder de 1,5-gradengrens, met name door de opbouw van natuurlijke CO2-zuilen.

De top staat nu voor de taak om minder nieuwe, media-aandacht trekkende politieke koppen te produceren en meer concrete voortgang te boeken bij de uitvoering van het Klimaatakkoord van Parijs. De COP31 zal worden afgemeten aan de vraag of de gemeenschap van staten bereid is haar eerdere toezeggingen geloofwaardig na te komen. Niet nieuwe beloftes, maar controleerbare resultaten zullen bepalen of de top een succes of een mislukking wordt.

Een eerste maatstaf voor het succes van COP31 is of staten bereid zijn de actuele klimaatwetenschap daadwerkelijk centraal te stellen in hun beslissingen. De categorische eis van de Parijse 'High Ambition Coalition' om zich duidelijk achter de wetenschap te scharen, is intussen slechts een symbolische oproep geworden, gezien de verzwakking van het klimaatakkoord door de uittocht van de Verenigde Staten en het ontbrekende bereidheid van China om hierin een leidende rol op zich te nemen.

De onderhandelingen in Antalya moeten ook het startschot geven voor de tweede mondiale evaluatie. Deze 'Second Global Stocktake' moet tegen COP33 in 2028 controleren of en hoe de globale doelen van het Akkoord van Parijs worden bereikt, specifiek op het gebied van broeikasgasreductie, klimaatadaptatie en klimaatfinanciering. De tweede mondiale evaluatie moet zich kunnen richten op de nieuwste inzichten van het IPCC in zijn zevende rapportagecyclus, waarvan het eindrapport daarom met een jaar moet worden vervroegd.

Echter, de verdediging van de wetenschap alleen is niet voldoende. Het cruciale punt is of regeringen de politieke consequenties trekken uit de wetenschappelijke bevindingen. Dit betekent met name: hoewel moet worden erkend dat het 1,5-gradendoel steeds verder buiten bereik raakt, moet het blijven dienen als leidend referentiepunt. Op COP31 zou daarom een realistisch politiek kader moeten worden gecreëerd dat een beperkte overschrijding van de kritieke aardverwarming erkent, maar tegelijkertijd het pad terug naar stabilisatie van het klimaatsysteem beschrijft.

De belangrijkste onderhandelingslijn in Antalya blijft opnieuw de klimaatfinanciering. Het nieuwe globale doel om vanaf 2035 wereldwijd jaarlijks 300 miljard dollar aan klimaatfinanciering beschikbaar te stellen, is een vooruitgang ten opzichte van eerdere toezeggingen. Tegelijkertijd bestaat er onder wetenschappers, met name in de 'Independent High-Level Expert Group on Climate Finance', brede overeenstemming dat dit bedrag niet voldoet aan de werkelijke behoefte, terwijl tegelijkertijd nog lang niet duidelijk is hoe dit bedrag moet worden gemobiliseerd.

Zonder een geloofwaardige financieringsarchitectuur dreigt COP31 te worden waargenomen als een mislukking. Vooral drie gebieden moeten worden versterkt: een verhoging van de openbare middelen voor klimaatadaptatie, betere toegankelijkheid tot bestaande fondsen en meer transparantie en betrouwbaarheid bij financieringstoezeggingen. Het blijft problematisch dat belangrijke donorlanden zoals Duitsland achter hun eigen verplichtingen op het gebied van klimaatfinanciering blijven. Ook het ontbrekende bereidheid van de EU om in haar COP31-strategie nieuwe financiële toezeggingen te doen, zal naar alle waarschijnlijkheid leiden tot ernstige kritiek van veel ontwikkelings- en opkomende landen.

Want alleen voldoende financiering kan een brug slaan tussen ambitieuze klimaatdoelen en hun uitvoering. Zonder voldoende middelen blijven nationale klimaatplannen, aanpassingsmaatregelen en emissiereducties grotendeels theorie.

Een andere test voor het succes van COP31 is de omgang met het 'Global Goal on Adaptation', het globale aanpassingsdoel. Op de klimaattop vorig jaar in Belém, Brazilië, werden 59 indicatoren, de 'Belém Adaptation Indicators', en andere randvoorwaarden goedgekeurd. De onderhandelingen daarover zijn echter vastgelopen over welke indicatoren en meetgroepen klimaatadaptatie moeten worden beoordeeld.

Tegelijkertijd nemen de klimaatrisico's snel toe. Staten die het meest kwetsbaar zijn voor de klimaatverandering hebben in de eerste plaats niet betere meetgroepen nodig, maar vooral meer ondersteuning bij de uitvoering. Adaptatie mag niet langer worden beschouwd als een nevenactiviteit van het klimaatbeleid. Gezien toenemende extreme weersomstandigheden wordt veerkracht (resilience) een centrale voorwaarde voor economische stabiliteit, maatschappelijke veiligheid en duurzame ontwikkeling.

Daarom moet COP31 een duidelijk signaal afgeven dat veerkracht en aanpassing gelijkwaardig naast emissiereductie staan. Een mogelijke politieke compromis tekent zich af op het gebied van elektrificatie. Terwijl de onderhandelingen over een volledige uitstap uit fossiele brandstoffen nog steeds politiek omstreden zijn, wint de versnelde elektrificatie gebaseerd op schone energie internationaal aan betekenis.

De specifieke COP31-configuratie – Turkse voorzitterschap en Australische onderhandelingsleiding – wil hiermee de discussie over schone energie, elektrificatie en veerkrachtige infrastructuur vooruit helpen. Ook de Europese Unie benadrukt het belang van een versnelde energietransitie. Hieruit zou een politiek draagbare aanpak kunnen ontstaan: groene elektrificatie.

Daaronder kan een gezamenlijk transformatiepunt worden verstaan dat de uitbreiding van hernieuwbare energie, energie-efficiëntie en voorzieningszekerheid met elkaar verbindt. Dit zou de lopende strijd over een concrete formulering van de noodzakelijke uitstap uit fossiele energie niet vervangen, maar zou extra handelingsruimte kunnen openen en echte voortgang mogelijk maken.

De klimaatpolitieke nut van elektrificatie in industrie, vervoer en andere economische sectoren komt vooral tot uiting wanneer de stroom steeds meer afkomstig is van hernieuwbare bronnen en energie efficiënt wordt ingezet. Minder publiek zichtbaar, maar mogelijk bijzonder gevolgenrijk voor de toekomst van het internationale klimaatbeleid, is het conflict rond het 'Mitigation Work Programme' (MWP). Dit is het VN-arbeidsprogramma om de daadwerkelijke reductie van broeikasgasemissies te bevorderen.

Dit programma staat op de top in Antalya ter beoordeling. De fundamentele vraag is of de VN-klimaatconventie een eigen politiek en technisch proces nodig heeft om de wereldwijde inspanningen voor emissiereductie te bevorderen. Het lukken van staten bij de tussentijdse klimaatonderhandelingen in Bonn vorige juni om overeenstemming te bereiken over de inrichting van het MWP, is niet gelukt.

Hiermee is een centrale vraag voor COP31 nog steeds open: moet het MWP worden tot een instrument dat extra inspanningen op het gebied van klimaatbescherming bevordert? Of moet het zich – zoals tot nu toe – vooral concentreren op de uitwisseling over de realisatie van bestaande nationale klimaatbijdragen?

Duitsland komt hierbij een speciale rol toe. Duitsland en India zijn op COP31 als politieke partners voor aanvullende gesprekken over emissiereductie gepland. Het doel moet hier zijn om het reductieprogramma nauw te koppelen aan de resultaten van de nieuwe Global Stocktake, de terugkeer naar het 1,5-gradendoel sterker te betrekken en specifieke sectoren zoals vervoer in de gaten te houden.

Het MWP kan zo een instrument worden om de wereldwijde inspanningen voor klimaatbescherming levend te houden en de transitie van energie, industrie en vervoer te bevorderen. India vertegenwoordigt hierin een ander standpunt. Uit het perspectief van India en de groep 'Like-Minded Developing Countries' mag het MWP geen nieuwe reductieverplichtingen creëren of de klimaatdoelen extra aanscherpen.

Voor deze landen moeten in plaats daarvan de ondersteuning bij het nakomen van bestaande nationale klimaatbijdragen (NDC's) en de toegang tot financiering en technologietransfer centraal staan. Een nauwe koppeling van het reductieprogramma aan de resultaten van de Global Stocktake wordt door deze landenkring kritisch bekeken, omdat dit extra reductiedruk op opkomende en ontwikkelingslanden zou kunnen creëren.

China plaatst emissiereductie bij het MWP weer in een groter verband met economische ontwikkeling, energievoorziening, ecologische vraagstukken en voedselzekerheid. Het land eist van de geïndustrialiseerde landen een sterkere mobilisatie van financiële middelen en meer ondersteuning voor de ontwikkelingslanden. De tegenstelling tussen Duitsland en de EU aan de ene kant, en India en China aan de andere kant, zal waarschijnlijk het debat over de toekomst van het MWP bepalen.

Voor Duitsland zal de politieke kunst bestaan uit het verbinden van zijn ambities op het gebied van emissiereductie met een geloofwaardig aanbod voor internationale samenwerking. In totaal wordt het succes van COP31 niet afgemeten aan hoeveel nieuwe verklaringen worden aangenomen. Het is cruciaal of staten in de grote onopgeloste vragen eindelijk tot uitvoerbare, gefinancierde en controleerbare beslissingen komen.

De doorslag geven vooral vier punten: ten eerste moet voldoende klimaatfinanciering de basis vormen om de globale klimaatafspraken geloofwaardig uit te voeren. Ten tweede geldt het steunen van door de klimaatverandering meest bedreigde gemeenschappen bij klimaatadaptatie en de opbouw van veerkracht. Ten derde kan groene elektrificatie worden ontwikkeld tot een pragmatische transformatieweg voor de mondiale energietransitie. Ten slotte heeft het MWP van de VN een nieuwe toekomst nodig.

Als de wereldgemeenschap in deze vier punten substantiële voortgang boekt, kan COP31 een belangrijke stap worden om van klimaatpolitieke aankondigingen eindelijk over te gaan naar effectieve uitvoering. Zo niet – dan dreigt ons nog een klimaattop waar wetenschappelijke inzichten worden erkend, maar politieke consequenties worden uitgesteld.

D.Mertens--JdB